Одним из главных инициаторов подобных действий был Л.Д. Троцкий, который с января 1922 г. являлся «особоуполномоченным Совета народных комиссаров по учёту и сосредоточению ценностей». Первоначально Троцкий и созданная при нём комиссия изымали ценности из закрытых монастырей и храмов, но вскоре встал вопрос об изъятии имущества из действующих церквей. Началась подготовка к сбору, хранению, транспортировке и реализации за границей изымаемых церковных ценностей. Важной частью подготовки к кампании по изъятия церковных ценностей была разработка законодательных норм для их централизованного сбора и учёта. 27 декабря 1921 г. ВЦИК издал постановление «О ценностях, находящихся в церквях и монастырях», 2 января 1922 г. вышло постановление «О ликвидации церковного имущества», согласно которому «имущество материальной ценности» нельзя было оставлять, как раньше, в распоряжении местных властей, а следовало передавать в Гохран. Непосредственная подготовка постановления об изъятии церковных ценностей велась так называемой центральной тройкой, состоявшей из представителей ВЦИК Павла Петровича Лебедева, Агитационно-пропагандистского отдела ЦК РКП(б) Льва Семёновича Сосновского и начальника восьмого отдела («по отделению церкви от государства») Наркомата юстиции Петра Ананьевича Красикова. 16 февраля 1922 г. ВЦИК принял постановление (декрет) «Об изъятии церковных ценностей для реализации на помощь голодающим». Декретом предписывалось местным советам «ввиду неотложной необходимости спешно мобилизовать все средства страны, могущие послужить средством спасения погибающего от голода населения Поволжья» немедленно изъять из имущества, переданного в пользование группам верующих всех религий, ценные предметы из золота, серебра и драгоценных камней. Разработанный ВЦИК документ содержал положения, которые формально должны были защищать права верующих. Оговаривалось, что декрет касается только тех предметов, «изъятие которых не может существенно затронуть интересы самого культа», обязательным было и привлечение к проведению мероприятий представителей групп верующих. На практике власти постоянно грубо нарушали положения собственного постановления. Декрет, опубликованный в печати 23 февраля, вызвал недоумение в Русской православной церкви. 28 февраля патриарх Тихон обратился к духовенству и верующим с посланием по поводу изъятия церковных ценностей. Патриарх изложил историю взаимоотношений церкви с властями по вопросу оказания помощи жертвам голода и напомнил, что разрешил жертвовать на нужды голодающих драгоценные церковные украшения и предметы, не имеющие богослужебного употребления.