По мысли императрицы, новый свод законов должен был стать своего рода «общественным договором» между различными слоями общества. Екатерина II обратилась к депутатам с «Наказом», который был скомпилирован из произведений энциклопедистов (прежде всего, использовались сочинения «О духе законов» Ш.Л. Монтескьё и «О преступлениях и наказаниях» Чезаре Беккариа), в нём формулировались и обосновывались принципы просвещённого абсолютизма: «Ничего не должно запрещать законами, кроме того, что может быть вредно или каждому особенно, или всему обществу...»; «приговоры судей должны быть народу ведомы, так как и доказательства преступлений, чтоб всяк из граждан мог сказать, что он живёт под защитою законов...»; «человека не можно почитать виновным прежде приговора судейского, и законы не могут его лишить защиты своей прежде, нежели будет наказан...» Не претендуя на оригинальность идей, Екатерина II стала первым монархом в Европе, который превратил плоды просветительской мысли в конкретный политический документ и попытался руководствоваться им в политике. Вольтер воспринял «Наказ» с восторгом: «Ликург и Солон одобрили бы Ваше творение, но не могли бы, конечно, сделать подобное. В нём всё ясно, кратко, справедливо, исполнено твёрдости и человеколюбия». Французский король Людовик XV приказал изъять все попавшие во Францию экземпляры «Наказа» и сжечь их на рыночной площади, что способствовало росту популярности Екатерины II среди просветителей. Однако некоторые из них критиковали «Наказ». В частности, Дени Дидро считал, что на практике деспотизм монарха в России никак не ограничен. В процессе работы Комиссии по составлению нового уложения 1767–1768 гг. было накоплено большое количество материалов, которые впоследствии использовались Екатериной II при подготовке многих законодательных актов. Однако уложение так и не было составлено, прежде всего, из-за различий интересов сословий. В 1768 г. работа комиссии была прервана в связи с начавшейся войной с Турцией. Русско-турецкая война 1768–1774 гг. истощила ресурсы страны, население нищало. Недовольство крестьян проявилось в многочисленных выступлениях. В сентябре 1771 г. в Москве вспыхнул Чумной бунт, восставшие убили Московского архиепископа Амвросия (Зертис-Каменского). В 1773 г. началось Пугачёвское восстание. Екатерина II понимала тяжесть положения населения на окраинах империи и называла поддержавших Емельяна Пугачёва горнозаводских рабочих «роптунами по справедливости». В неоднократно издававшихся «увещевательных» манифестах рядовым участникам восстания предлагалось отправиться по домам, им гарантировалась амнистия. Затем для усмирения восставших были направлены карательные армии, командующим которых Екатерина II Алексеевна предписывала не применять пыток при допросах пленных (дознания «с пристрастием» были отменены в 1774 г.). Окончательно восставшие были разгромлены в 1775 г. После подавления восстания Екатерина II занялась административной реформой. Было ликвидировано местное казачье самоуправление на Украине и на Дону. Ещё в 1764 г. было упразднено украинское гетманство, в 1775 г. – Запорожское войско, а для Донского войска введено гражданское управление.